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总结了政策终结过程起推动作用的因素：（1）利益整合，原体制和政策框架内的利益分化时，利益结构便会动摇；（2）触发事件是终结的导火索；（3）舆论的推动力；（4）政策评估是终结过时、无效的政策的依据；（5）政治家的领导能力5。
终结的倡导者一般包括：（1）反对政策者，认为损害到其所重视的价值或所持的原则，侵害到他们的利益，分散的、不掌握实权的力量很难单方面推动终结；（2）经济者，财政状况迫使他们做出不得已的选择；（3）改革者，认为破旧才能立新；（4）政策评估者，在评估政策后，提供数据、资料，供政策制定者决定政策存废，或另外建构新政策来解决问题6。
2. 政策终结的阻碍因素
有学者认为阻碍政策终结实施的因素有五个方面：一是政策设计者投入大量资金和资源保证政策可以持续发挥功效；二是反终结联盟力量强大，利益相关者被组织起来；三是人民反感政府机构带来重大变故，谨慎的政治家会选择拖延；四是如果终结不能产生实在的好处，潜在支持者就不会出来改变现状；五是政治体系倾向于奖励创新，终结则缺乏有效的激励7。
也有学者梳理了政策终结难以实现的五大障碍8：（1）不情愿心理，终结意味着政策制定或执行的失败和既得利益的丧失，导致政策相关人员——制定者、执行者和受益者——的抵触和反感；（2）制度的延续性，组织具有寻求生存和扩张的本性，想方设法延续；（3）反终结联盟，从政策实施中獲得既得利益的组织共同抵制终结；（4）法律障碍，终结必须按照法定程序，过程复杂、费时费力；（5）高昂的成本，政策的沉淀成本和终结实施的成本使决策者很可能改变初衷。
借鉴政策终结理论，笔者绘制了日本核电政策的政策终结分析框架（见图1）：
第一，弃核的触发因素。福岛核事故作为切尔诺贝利事件后最高级别的核事故，启动了日本放弃核电的政策议程。
第二，政策联盟及其政策论证。日本国内出现了拥核和弃核的政策联盟，两大阵营都有政界、商界和民间的代表，也都有对于各自立场的支持理由或者说政策论证（见表1）1。
第三，放弃核电的政策类型与实施策略。在福岛核事故发生后，日本政府一方面采取各种救援措施试图迅速平息事故，另一方面也在反思和调整能源政策。菅直人首相放出弃核的“气球”，不断发表弃核言论。继任者野田佳彦则修正能源政策，提出在保证安全的情况下重启核电，逐步弃核。可见日本政府和执政党在弃核议题和行动上的矛盾性。从实施策略上看，包括舆论试探、修改能源计划的政策改变、关停和重启核电、改组核电监管机构和人员、寻找折中和替代方案，等等。
下面，从政党政治、利益集团、监管机制和核能开发等四个方面详细展开，讨论日本核电政策反复的原因。
二、核电存废是政党博弈的筹码
竞争性的政党为了争夺选票和执政机会，常常做出大相径庭的决策。日本从自民党“一党独大”到自民党与民主党两党政治初具雏形，前者支持核电、后者反对核电，形成两大对立联盟。
1. 自民党是核电的创始者和维护者