［摘要］文章通过对我国改革开放以来高等职业教育投资政策的分析，在总结政策示范效应的同时，也指出了制约我国高等职业教育发展的政策瓶颈，并在此基础上提出了相应的对策建议。
［关键词］高等职业教育 投资政策 实效分析
［作者简介］魏真（1964- ），女，河北武邑人，北京城市学院教育研究所所长，教授，博士，研究方向为教育财政、教育经济与管理。（北京 100029）
［课题项目］本文系全国教育科学“十一五”规划2007年度立项重点课题“制度安排与激励效应：转轨时期我国民办高等教育可持续发展战略研究”的阶段性研究成果。（课题编号：DGA070177）
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2010）03-0009-03
改革开放以来，尤其是20世纪90年代我国的财政体制从建设财政向公共财政转轨以来，我国高等职业教育投资政策经历了一系列重大的改革。这些政策的贯彻与实施在推进职业教育成本分担机制的建立，在鼓励社会各界捐资助学，促进民办职业教育发展等方面提供了强有力的财政支持和政策保障，强有力地刺激了我国高职教育的发展，为社会经济发展提供了充足的人力资源，充分彰显了我国高等职业教育投资政策的示范效应。但同时也引发了一些政策问题，这些问题将成为未来我国职业教育均衡发展和提高教育投资效率的主要制约因素，需要对我国高等职业教育投资政策进行正确总结的基础上进一步修正和优化，为我国高职教育的可持续健康发展提供政策导向和动力。
一、高等职业教育投资政策示范效应
1.高等职业教育投资体系初步形成。目前，我国职业教育经费来源主要有这样几个渠道：一是国家财政拨款，这是职业教育经费的主要来源。包括国家财政预算内职业教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学经费、勤工俭学和社会服务收入并用于职业教育的经费，以及其他属于财政性质的职业教育经费等。二是财政专项拨款。三是行业企业等用人单位投资。四是按照非义务教育阶段教育成本分担原则收取的学杂费。五是举办者自筹的经费。六是国内外资金组织贷款①，初步形成了政府统筹机制下的多渠道投资体系。
2.高职教育的规模迅速扩大。在高等职业教育投资政策的引导下，我国高职教育实现了历史性的跨越。无论是学校数量还是在校生数量都达到了空前的规模（如右表所示）。高职（高专）院校数量由1980年的区区13所，办学规模成几何递增到2009年的1184所（见图1）。招生规模也在2004年达到237.43万人，首次超过了本科院校209.92万的招生数，在校生数量也高达595.7万人，占本专科招生总数的50%以上，使我国高职教育规模已占高等教育半壁江山，高等职业教育成为高等教育完成大众化使命的主力军（见第10页图2）。近年来高职发展的规模仍处于不断攀升的趋势（见第10页图3）。据估算在“十一五”期间，我国高等职业院校培养的毕业生接近1100万人，为各行各业生产和工作第一线培养了大批具有较高素质的技术应用性劳动者，为国民经济建设和社会发展做出了积极的贡献。
3.形成了“六路大军”齐办学的繁荣态势。改革开放以后我国高等职业教育发展形成了“六路大军办高职”（包括短期大学、职业技术学院；具有高等学历教育资格的民办高校；普通高等专科学校；本科院校内设立的高等职业教育机构；极少数国家级重点中等专业学校；达到国家规定合格标准的成人高校）的繁荣局面，高等职业教育得到了快速发展。2009年独立设置的高职院校达到普通高等学校总数的50%以上，其中民办高职院校功不可没。在2000～2009年不足10年间，我国经批准有学历授予权的民办高校数由42所增长到658所（含独立学院322所），在校生446.14万人，其中本科生252.48万人，专科生193.66万人。同时，高职院校的区域分布趋于协调，除西藏地区以外的各地市已基本上至少有一所高职院校。这些都标志着高等职业教育体系框架已经形成，我国高等教育的体系结构得以丰富②。
4.高等职业投资的主渠道作用凸显。据测算，2005年和2006年职业教育经费来源中，国家财政性教育经费所占比例为45.34%和46.02%③。中央财政通过实施示范性职业学校建设项目和国债职业教育项目两个项目，截止到2006年度中央财政用于职业教育基础能力的20亿元专项资金已全部落实，共支持了171个县级职教中心、218所示范性中等职业学校、317个职业教育实训基地。各地安排用于职业教育基础能力建设的资金达到30多亿元④。通过“国家示范性高等职业院校建设计划”带动和影响了全国高等职业院校的改革与发展，使高等职业教育迎来了一个前所未有的发展机遇。
5.产教结合、校企合作雏形建立。通过一系列投资政策的引导，各地高等职业教育以发展逐步形成职业教育教学改革的新机制，推动了产教结合、校企合作的进展。由行业、企业专家按照工作流程和岗位需要共同开发的“核心课程与训练项目”，替代了传统的教学大纲和教材，充分体现了行业、企业技术发展与进步，从满足用人单位的需要，为学生提供更多的“做中学”的机会，得到了行业、企业的认可，赢得了企业的普遍认同和支持。
总之，高等职业教育蓬勃发展，丰富了高等教育体系，形成了高等职业教育体系框架。但由于各方面因素的影响，高等职业教育发展仍然面临许多发展瓶颈问题。
二、我国高等职业教育投资政策失效的问题
政策研究表明在很多旨在发展的教育政策实施中，都会遇到一些困难，其结果也远远达不到预期的目标，尤其是高等教育仅仅专注于数量扩张的时候⑤。
1.高职发展中的经费严重不足。相对于普通教育而言，高职教育在师资素质、实训场地、实训机会等方面都需要与实践密切结合，因此导致高职教育的办学成本很高。据世界银行研究报告测算，在韩国，1980年中等技术教育的生均经费超过普通中等教育近十倍⑥，在中国职业教育的单位成本均高于普通中学50%～100%⑦，但在教育资源分配机制上对职业教育的投入远远低于普通教育。我国高等职业教育从发展初期开始，就处于先天性经费严重不足的困境。近年来由于职教规模迅速扩大，在师资力量、校舍面积、教学仪器、专业实训设备等方面急需加大投入，而职业教育投入占预算内教育经费的比例却很低。如2006 年高等职业教育生均经费8754.88 元，而普通高等学校生均经费为12544.49 元，比高职高专生均经费高出43.29%⑧。
由于我国高职教育发展的积累不足，企业又没有严格执行就业准入制度，而且社会捐助的机制尚未形成，国家的财政支持力度不够等投入不足导致许多高职院校难以达到国家办学要求和年生均教育经费标准。2005年，我国高等职业院校生均校舍建筑面积减少10.3%，生均教学行政用房面积减少9.5%，生均图书减少9.5%，生均教学仪器设备值减少5.3%，分别比同期本科院校的相应指标要低7.9个、9.8个、10.3个和9.0个百分点。⑨2002年教育部公布的17所“黄”牌普通高等学校中，就有15所是达不到办学条件基本要求的高职院校。另外许多高职院校采取举债和盲目扩大招生规模以及降低对教育教学的投入，开设那些投入少的文科专业等方式应对经费的困窘，由此导致学生学无所用和就业难的问题大量出现。
2.法律法规尚不健全。当前，我国职业教育投入主体过窄，职业教育法没有明确规定职业教育的投入，也没有明确规定各级政府、有关部门办职业教育的责任，直接制约着高等职业教育的发展。1996年9月1日起开始施行的职业教育法，其中有的条文过于空泛，基本没有解决具体问题，与现在社会发展的步调不符。而14年来职业教育飞速发展，需要解决的问题错综复杂，而没有法律的保驾护航，导致投资责任不清，办学主体的激励机制缺失。另外，2002年出台的《民办教育促进法》也不尽如人意。
3.市场力量受到掣肘。虽然作为市场主要办学力量的民办高职院校数量从2000年的53所上升到了2009年的278所，增长了424%，但整体而言，社会对高等职业教育的投入非常有限。政府对于民办高教发展的政府资助处于严重缺失状态。在吸引社会捐赠方面也没有出台足够吸引捐赠者投资教育的优惠政策，导致民办高职院校经费来源单一，而相关扶持政策又难以落实，普遍存在规模小、效益差和办学质量难如人意等问题。同时，由于我国缺乏鼓励企业尤其是民营企业投入办学的机制，产权问题始终没有得以解决，企业举办高等职业教育的积极性不高，已有的企业投资办学功能甚至有不断弱化的趋势。另外，我国的社会捐赠机制尚未建立，致使社会捐资和集资办学经费在教育总经费中所占比例不稳定（1994年6.55%，1998年6.4%，2001年5.19%，2002年6.3%）。社会捐资经费2005 年仅为3.16 亿元，2006 年又减少了3.41%。总的来说，两项来源在总经费中比重都较低，2006的数据显示社会捐资经费占总经费的比例仅为0.27%⑩。大量藏富于民的社会财富在职业教育发展中的作用微乎其微。
4.学费所占高职经费的比例偏高。学费收入作为职业教育经费的重要来源之一，近年来一直占有30%左右的比例。2006年，高职院校学费收入占高职高专经费总收入的比例高达48.6%。与普通高校学费收入占高校总收入32.1%的比例相比，高等职业教育学费所占职业教育经费的比例依然偏高。
高等职业教育作为高等教育大众化的主体，虽然其产品属性与市场最近，但由于我国高职生源大都来自处于社会中、低层收入的家庭，公平优先的原则应充分体现在处于发展初级阶段的高等职业教育。而现实恰恰相反。职业学校的学生受到的教育财政支持明显小于普通学校的学生，承担的学费又远远大于普通学校的学生。其中民办高职院校由于经费完全靠自筹，因此学费额度较高。据统计我国民办高校本科专业人均学费理科约为11100元，文科约为10500元，学费额度是公办高校的两倍左右。 公办高职由于财政性教育经费的巨大缺口也使学校陷入了“增加学费求发展”或“降低学费求生源”的两难选择，如此发展势必导致职业教育数量与质量的进一步失衡。
三、我国高等职业教育投资政策优化建议
世界银行在1988年的报告中倡导“职教与生产应当更紧密地结合，政府要扮演一个为职教提供专业化服务的新角色，而不仅仅是提供教育的本身” 。针对我国高职弱势发展的现实，我国应审时度势地制定高职教育政策，加大政府对高职教育的投入，提升高职教育的社会地位，促进高职教育发展的不断深化。
1.提高政府的有效投入。从国际经验看，高职教育投资政策价值取向在于主要办学成本一是由政府承担，二是由企业承担。增加政府投入，是降低学费、增强职业教育吸引力的首选举措。据测算按中国目前的GDP水平计算，国家对教育的投入提升1个百分点，大学学费就可以降低50%。我国职业教育经费应建立以政府投入为主体的多渠道筹措制度，各级人民政府要制定职业教育财政投入具体的总量标准和增量标准以加大对职业教育的支持力度。政府要通过一般性专业支付，平衡政府间的财政能力，实现公共财政对职业教育投入的增加；并通过专项转移支付重点支持紧缺职业人才、对弱势群体的资助和职业师资培养以及落后地区职业教育发展。
2.完善法律、法规建设。目前，及时修订新的职业教育法和完善相关高等职业教育投资的法律法规成为人们的共识。通过细化高等职业教育经费的来源、筹措、分配、使用、管理、监督等条款，保障高职教育投资，扶持高职发展。
3.吸引企业对高等职业教育投资。通过法律法规和政策优惠吸引企业以股份形式参与办学，或以税收减免形式鼓励企业成为实践性教学基地。对与高职院校开展“订单”式培养的企业，其合作办学过程中的支出应计入成本或冲抵企业教育培训经费，其向合作院校提供的实习实训设备应按“教育捐赠”对待。
4.鼓励社会力量捐资助学。社会力量办学不仅是政府办学的补充，也是解决国家教育经费不足的有效措施。政府应该给予民办高校同等的地位，无偿地提供财政补助、贴息贷款，为民办高校提供更多的经费保障。政府除直接对民办高校给予经费支持外，还可以间接通过法律政策的制定、减免或免征民办高校相关的税收、捐赠或优惠使用土地、银行给民办高校低息贷款、在师资和招生等方面提供扶持，等等。要根据“县级以上政府应设立民办教育发展专项基金”的规定，使这一政策落到实处。
5.多途径扶持高等职业教育。政府除了常规的财政拨款、鼓励社会力量和企业参与办学外，还可通过多种途径扶持高等职业教育的发展。如通过信贷、税收手段鼓励高等职业院校发展校办产业，支持民间以多种形式建立职业教育基金等，同时在征用土地、购买设备等多方面予以扶持。
6.改革和完善现行的财政拨款方式。为提高经费使用效率，尝试绩效拨款模式，即在“综合定额加专项补助”的拨款公式中充分考虑效率因素、公平原则和奖励机制，奖励办学效率高的职业学校，在保证职业教育经费的同时鼓励学校提高办学效益。
［注释］
①王震，王新.关于我国职业教育财政政策及其改革问题的报告［J］.职业技术教育，2008（5）：28.
②唐柳荷.改革开放30年我国高职教育的发展成就及启示［J］.长沙铁道学院学报（社会科学版），2009（2）：255.
③廖礼辉，陈敬良，沈有禄.我国职业教育经费投入分析［J］.教育与职业，2009（8）：12，12.
④资料来源于2007年中国教育年鉴。
⑤丹·E.英博，韦迪·D.哈达德，特里·德姆斯克，等.教育政策基础［M］.史明洁，许竞，尚超，等，译.北京：教育科学出版社，2003：242.
⑥Middleton,J. and Demsky T.Vocational Education and Training: A Review of World Bank Investment ［M］.Washington DC: World Bank，1989: 65.
⑦Dougherty,C.Unit Costs and Economies of Scale in Vocational and Technical Education:Evidence fro the People"s Republic of China［J］.Economics of Education Review,1990,9（4）:94.
⑧赵伟，张颖，张婷.2004-2006 年我国职业教育经费投入相关情况［J］.中国职业技术教育，2008（14）：54.
⑨陈嵩，马树超.全国不同区域高职教育发展水平比较分析［J］.职教论坛，2007（12S）：16.
郭扬，胡秀锦.职业教育经费保障机制的构建与思考［J］.教育发展研究，2009（1）：65.
参见2008年5月28日新浪网发布的“2008年中国民办大学学费排行榜”。
赵志群.国际组织职业教育研究对我们的启示［J］.职教论坛，2010（9）：1.
刘丹，肖春飞.谁在为大学高收费推波助澜？［N］.新华社刊，2005-07-26.