学习的开端，是我国教育的基础阶段。长期以来，学前教育没有被真正纳入到国民教育体系中，学前教育的经费也没有被纳入国家公共财政的保障范围。各种“入园难”、“入园贵”的言论纷至沓来：到底谁该来“供养”幼儿园？学前教育发展体制的藩篱又该如何跨越？公共财政能否保证学前教育的普惠性和公益性？怎样才能让我们的下一代不输在“起跑线”上？
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，学前教育要建立“政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，实现基本普及学前教育的教育发展战略目标和战略任务”。2010年11月3日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署发展学前教育政策措施，明确提出要将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜。2010年11月 24日，国务院又发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”，进一步明确了学前教育经费投入问题。这一系列举措充分体现了党中央、国务院对学前教育的高度重视。本文选择以江苏省学前教育财政投入问题为研究对象，结合江苏省171所幼儿园2010年经费投入现状和调研数据，分析我国学前教育财政投入问题，探究其中的原因，探索改革我国学前教育财政投入的策略。
二、当前学前教育财政投入存在的问题
（一）财政对学前教育经费投入不足
长期以来，学前教育属于非义务教育，不在教育财政保障范围，在政府的经费预算中既没有单列也没有规定投入比例，学前教育的财政投入无法得到保障，因此，各地政府财政对学前教育投入不足。以江苏省为例，2010年，江苏省地方教育经费总投入1 314.62亿元，财政性教育经费923.46亿元，占教育经费总投入的70.25%，其中学前教育投入62.31亿元，占全省教育经费总投入的4.74%。在学前教育总投入中，财政性经费为20.01亿元，占32.11%，事业收入40.25亿元，占幼儿园总教育投入的64.60%。总体而言，江苏省财政性学前教育经费只占全省财政性教育经费的2.17%，这反映了当前财政性学前教育经费在政府的整个教育经费中占有很小一块份额，投入总量严重不足。
（二）学前教育经费中财政经费比例偏低
学前教育的经费来源，主要包括三个部分：财政补助收入、事业收入和其他收入。这三部分大致反映了政府、幼儿家长以及社会对学前教育的投入情况。通过对江苏省171所幼儿园经费来源情况的调查发现，在公办园中，财政补助收入仅占幼儿园全部经费收入的23.16%，若包含民办园，这一比例更降低至15.66%。另一方面，即使在公办园中，事业收入（即幼儿家长承担的教育经费）占幼儿园全部经费收入比例高达71.23%。这也难怪我们总是听到各种各样关于“入园难”、“入园贵”，上幼儿园比上大学还贵的报道以及言论，幼儿家长负担过重是形成“入园难”、“入园贵”的重要原因之一。相比2007年世界经济合作组织各成员国的政府投入平均79.7%而言，江苏省财政在学前教育经费投入中就显得相形见绌了（见表1）。
（三）政府对学前教育经费投入机制不完善
1.不同地区幼儿园之间财政投入不均衡
学前教育是义务教育的基础，也是教育公平的起点。当前我国学前教育的投入体制主要是地方政府，各地经济发展水平和财政收入的不同，导致了学前教育财政投入差距明显。以江苏省苏南、苏中、苏北为例，经济发达的苏南地区生均预算内财政投入达到1 524.48元，而经济欠发达的苏北地区仅为627.47元，前者是后者的近2.5倍。另外，从财政投入情况来看，在较发达的苏南地区，政府生均投入达到3 213.45元，占当地学前教育生均培养成本的49.52%，而在经济发展相对较弱的苏北地区，政府生均投入只有1 285.12元，仅占当地学前教育生均培养成本的19.8%，不仅是金额上的差距，更是比例上的差距。
2.不同体制幼儿园之间财政投入差异性较大
我国幼儿园按举办者的不同分为：教育部门办幼儿园、其他部门办幼儿园、集体办幼儿园和民办幼儿园。对于不同的办园体制，各地政府在财政投入上多采取带有一定“倾向性”的政策，以致教育部门办幼儿园和其他部门办幼儿园获得了绝大部分的财政性资金，而集体办和民办幼儿园获得的财政资金却很少。从我们对江苏省幼儿园的调研结果可以看出：2010年教育部门办幼儿园的生均财政投入为4 746.26元，而同属公办性质的集体园为828.07元，民办幼儿园只有25.61元。而且越是经济不发达地区，不同办学体制幼儿园所获得的财政投入差异就越大，苏南地区财政对教育部门办幼儿园的投入是集体办幼儿园投入的2.27倍，而苏北地区这一数字却达到了5.28倍。
3.不同等级幼儿园之间财政投入差距较大
根据2003年国务院办公厅《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》中关于加强示范性幼儿园建设文件的传达，各地为创建更多的省优质园、市优质园来体现政府的政绩，相继加强示范园的建设，并对优质园给予更多的财政支持。随着优质园经费投入的增加，更多的幼儿园将更多的精力放在优质园的创建评比上，长此以往，不同评估等级幼儿园之间政府投入的差距进一步拉大。从江苏省171所幼儿园2010年经费保障相关调研数据显示，省优质园政府生均投入部分经费达5 445.43元，占总投入的83.92%，相比而言，合格园的政府生均投入只有87.73元，占总投入的1.35%。
三、改革学前教育财政投入的政策建议
学前教育的发展关系到广大适龄幼儿的根本利益，对于促进儿童身心健康发展，提高国民整体素质，实现全面小康社会具有重要意义。改革学前教育财政投入政策是促进我国学前教育稳定、健康、可持续发展的必然选择。
（一）建立学前教育法律保障体系
学前教育是我国教育体系的重要组成部分，是终身教育的基础。要使我国学前教育事业健康发展，满足广大人民群众对学前教育的要求，就要通过建立促进学前教育发展的法律体系，解决学前教育经费投入和教师队伍建设等制约学前教育发展的难题，让学前教育进入健康、快速发展的轨道。
据有关机构调查显示，许多欧洲国家和美国政府颁布的有关学前教育的法律、法规对政府的责任都有实质性的规定。例如，美国的“提前开端计划”就是“经济机会法”的一项重要内容，被纳入联邦政府的财政预算。此外《儿童保育法》、《儿童早期教育法》和《儿童保育和发展固定拨款法》都明确界定了联邦政府与州政府在学前教育财政投入上的责任，甚至明确规定了联邦政府每年向州政府拨款这一守则，以此来弥补州政府在发展学前教育方面的经费不足。相应的，我国学前教育的立法还处于一个起步阶段，随着学前教育需求与供给矛盾的日益凸显，“入园难”、“入园贵”已成为当前学前教育发展的焦点问题，制定学前教育法已刻不容缓。国家有关部门应组织、启动学前教育事业发展问题与现实需要的调研，并积极创造条件制定《学前教育法》，把学前教育的体制机制和投入责任用法律的形式加以明确，这对我国学前教育事业的发展具有重大意义。
（二）加大学前教育公共财政投入
学前教育是一项民生性、普惠性的教育工作， 适宜由政府、市场、社会共同来承担。我国学前教育体系的建立，在很大程度上可以借鉴西方国家的政策。据报导，美国联邦政府已把5岁儿童的早期教育纳入义务教育范畴。只要家长愿意，政府就有义务为5岁儿童提供免费的早期教育。此外，美国政府还率先实施了面向贫困家庭3到4岁儿童的早期教育补偿计划，称为“提前开端计划”。近几年美国政府正有逐步将免费学前教育服务普及到全体3到4岁儿童的趋势。可见，美国政府越来越重视学前教育，逐渐被纳入政府公共服务体系，由政府来承担主要责任。
我国学前教育发展出现的问题，在很大程度上归因于办园资金无法得到保障，直接影响学前教育的规模发展和教育质量的提高。学前教育必须有充足的教育经费来保障，因此，各级政府应将学前教育经费列入政府公共财政的范畴，逐步提高国家财政性学前教育经费支出比例，新增教育经费向学前教育倾斜，制定各级政府学前教育事业费达到同级教育事业费的一定比例，并逐年增长。另外，各级政府每年在地方教育附加中可以按一定比例安排学前教育专项资金，在土地出让收入中计提相应的农村学前教育补助资金，进而建立政府、家庭和社会共同承担的学前教育经费保障机制，确保学前教育经费投入。
（三）科学制定学前教育财政投入新机制
在公共财政资源的分配上，政府投入方向应以促进社会和谐和保证教育公平为基本原则，把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标。因此，在加大投入的同时，科学制定学前教育财政投入的新机制，坚持推动学前教育义务化、普惠化，减轻幼儿家庭负担，增加政府责任，让所有幼儿共享优质学前教育资源。
1.实行分级管理，缩小地区间财政投入差距
健全学前教育公共财政保障机制，加大学前教育财政投入。通过体制机制的创新引导各级政府增加对学前教育的投入，并在充分考虑辖区内整个学前教育事业发展的基础上，根据各地经济、社会发展目标，以安全适宜、够用适用为原则，科学规划区域内学前教育资源，优化区域内幼儿园空间布局，加大标准公办园的建设比例，改变学前教育“低、小、散”状况，基本满足辖区内幼儿能就近入学。要确定城市和农村学前教育事业发展不同的经费投入体制，城市宜实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的体制，农村宜实行以政府投入为主的体制。通过调研制定各级财政应承担的学前教育财政性经费最低标准和各地财力能承担的财政性经费额度，制定和实施各级政府学前教育经费转移支付制度，加大对中西部地区农村及贫困地区的转移支付力度，中央、省级财政安排专项资金，集中用于贫困地区急需解决的学前教育重大问题，如：解决幼儿园危房、课桌等基本设备项目的改造，建立乡、镇学前教育发展专项等，按不同地区不同项目的需要给予补助，逐步缓解学前教育财政投入的地区差距。
2.采取分类指导，制定不同体制间财政投入新机制
在大力发展学前教育、进一步加大对学前教育投入的今天，政府财政投入必须建立新的分类管理机制，打破学前教育发展过程中的体制束缚，兼顾大多数群众的利益，以普惠和公平的原则，缩小不同体制间财政投入差距。要改革投资过于集中的弊端，积极探索经费分配更为公平的政策。建议不同体制幼儿园采取不同的财政拨款方式，公办园（教育部门办幼儿园、其他部门办幼儿园）继续采纳以政府投入为主的模式，集体办幼儿园以财政补贴和单位补贴为主，鼓励经费向“普惠性”和“平民化”方向发展，大力支持民办幼儿园做优做强，在其自筹自支的基础上给予一定的财政补贴。要把民办幼儿园用地纳入城市建设用地总体规划，民办幼儿园与公办幼儿园享有同等的税收优惠政策，采取减免租金、税费、以奖代补、发放教育券、派驻公办教师等模式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务，使不同体制幼儿园共同发展，扩大学前教育资源，解决入园难、入园贵问题。
3.制定生均标准，以奖代补体现绩效
改革按幼儿园等级制定的拨款方式带来的弊端，缩小不同等级幼儿园财政投入差距。建议各级政府按照办园成本和实际需要测算出学前教育生均经费基本定额标准，同时按照各类幼儿园拥有的各类包括半托、全托的幼儿人数计算出所需经费，按财政投入水平，制定相对公平的拨款标准，进行分配。在此基础上，对不同评估等级的幼儿园采取以奖代补拨款形式，以评估等级和绩效考核为标准，制定奖补政策。这样，既公平保障了基本办园经费，又体现了不同等级之间的绩效奖励。
（四）建立学前教育助困机制
当前，我国对高等教育、高中教育、职业教育各类学校的贫困生均已建立比较完善的助困机制，但未惠及学前教育。建议各级政府在对幼儿园进行资助的同时也要考虑到部分弱势幼儿群体，建立学前教育助困机制，资助对象为本地幼儿园（含民办）就读的适龄学前儿童中的低收入困难家庭的子女、残疾儿童和特困家庭子女，以保障这部分幼儿接受基本的幼儿教育服务。
总之，研究解决学前教育财政投入问题，就要像教师关注幼儿成长一样，为它提供健康发展的法律法规和政策环境，明确在政府公共服务体系中的地位，增强财政性学前教育经费的科学投入及分配，规范学前教育经费的使用和管理，确保学前教育经费专款专用，促进我国学前教育的科学、健康、可持续发展。
【参考文献】
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