摘 要：
新中国成立以来农村水利投融资机制发生了一系列历史演变，对不同时期农村水利投融资机制形成的历史背景、原因、特点、作用、优点与不足进行详细分析，力图总结出各时期农村水利投融资机制的历史使命、历史必然性和历史局限性，对不同时期农村水利投融资机制的绩效和问题进行详尽的剖析，并提出“十二五”农村水利投融资机制的创新。
关键词：农村水利；投融资；机制
中图分类号：F3031 文献标识码：A 文章编号：02575833(2012)01004711
一、农村水利投融资机制演变的历史回顾
（一） 国民经济恢复和合作化初期（1949-1957）农村水利投融资机制
1950年，农业部召开农村水利工作会议，确定农村水利建设工作的方针是：“广泛发动群众，大力组织群众资金和吸收私人资本并有计划地利用国家投资和贷款投入农田水利建设以促进农村水利的发展”①。群众性的农田水利主要依靠合作社的人力、物力和财力，并且鼓励社员积极投资，国家只能作必要的补助②。这明确强调了国民经济恢复和合作化初期，我国的农村水利投融资机制是以农民投入为主，财政补贴和政府贷款扶持为辅。
（二）“大跃进”时期（1958-1961）农村水利投融资机制
1958年8月29日，中共中央对农村水利工作作出指示，表明“大跃进”时期广大农民在人定胜天的信念支撑下和伟大共产主义精神激励下，怀着一颗为建设社会主义而奋斗的赤诚之心，无私地把自己的人力、物力和财力毫无保留地投入到农村水利建设中去，形成了“大跃进”时期 以农民无私奉献为主的特有的农村水利建设投融资机制。
（三）调整巩固时期（1962-1965）农村水利投融资机制
为了纠正“大跃进”和人民公社群众性运动的左倾错误影响，农村水利建设进入整顿、巩固、续建和配套阶段。1962年，在全国农业会议上提出： “1962年的农田水利建设应以小型为主，配套为主，群众自办为主。必须根据当前农业生产的需要，大力开展群众性的农田水利和水土保持工作”
② ③ ④
水利部农村水利司：《新中国农田水利史略（1949-1998）》，中国水利水电出版社1999年版，第14、15、16、238页。。这明确表明了这时期农村水利建设的重点是小型农田水利和配套设施建设，而投融资机制是群众（农民投入）自筹为主。
（四）“文化大革命”时期（1966-1976）农村水利投融资机制
1（1966-1970上半年）农村水利建设投融资机制遭到破坏而瘫痪。首先，农村水利建设投融资的领导机构受到破坏。1967年春季，“造反派”夺了水利电力部的权，从中央到地方各级水利行政部门的生产业务工作实际上已经陷于停顿状态，基层水利管理单位组织涣散，生产和管理工作瘫痪，农田水利建设陷入无政府状态②。其次，农民对农村水利建设投入大幅度减少。随着文化大革命的冲击波从城市幅射到农村，当时部分农民也积极投身到文化大革命浪潮中去，他们无暇顾及农村水利建设。这样农村水利建设投融资机制瘫痪，农村水利建设几乎处于无人问津状态。
2（1970下半年-1976）农村水利建设投融资机制逐步恢复。为了改变农村水利建设的无政府状态和倒退局面，1970年3月，政府成立水利组，负责农村水利建设， 1972年国务院决定成立打井抗旱办公室，1973年3月，水利电力部成立水利司，下设农村水利处负责领导农村水利建设。这标志着农村水利建设投融资机制的领导机构得到初步恢复。为了应对北方连年发生大旱灾，中央政府从1973年起，每年拨出专款和设备支持北方17省、市、自治区打井抗旱。同时，基层政府大力组织群众参加农村水利建设，每年冬春全国有上亿农村劳动力投入农田水利基本建设③。这样以农民投入为主、政府补助为辅的农村水利建设投融资机制得到初步恢复。
（五）改革开放前夜（1977-1979）的农村水利投融资机制
为了适应农村水利建设的重点由过去的重建设轻管理转向建设与管理并重且略侧重管理的需要，中央政府出台政策，明确规定了各级政府在农村水利设施管理的责任和要求。1979年8月26日，中共中央和国务院颁布了《关于今冬明春若干问题的意见》中指出：“哪一级政府负责管理的工程，由哪一级政府负责建立和健全机构，包括公社水利工程在内，都不允许再有无人管理的现象。国家管理的工程，所需人员编制和劳动指标，由省、市、自治区纳入计划统筹安排。集体管理的工程，由社队设专门管理机构或专人进行管理。”④这样，农村水利设施管理费用由政府和农村集体共同承担，从而形成了政府和农村集体共同投资的农村水利管理投融资机制。
（六）改革开放初期（1980-1996）的农村水利投融资机制
1（1980-1985）农村水利建设投融资机制弱化。
首先，农业生产经营方式改变导致农民对农村水利建设投入意愿大幅度降低。家庭联产承包责任制是以家庭为单位替代以生产队为单位的农业生产经营方式，这使农民的私有产权得到承认和确立。由于农民的私人利益与农村公共利益并不完全一致，有时甚至会出现冲突，并且，农民对自己的要素配置自主权大增，而农村水利具有较强的公共产品特性，供给往往容易出现搭便车现象；农民对公共产品投入意愿低下，导致农民对农村水利投入大幅度减少。
其次，为了减轻农民负担，政府出台文件减轻农民负担从而导致农民对农村水利投入减少。1979年9月28日，中共十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，提出了两三年内加快农业发展，减轻农民负担，增加农民收入，并在此基础上实现农业现代化。由于过去农村水利建设投资主要由农民负担，农村水利建设投入在农民负担中占有较大比例，而减轻农民负担就必然导致农民在水利建设投入减少。
再次，财政体制改革使政府对农田水利建设投入减少。从1980年起实行“划分收支、分级包干”（分灶吃饭）的财政体制改革，以中央为主的水利投资体制相应改变，水利基本建设、防汛岁修费的大部分、农田水利事业费的全部都切块到地方安排；从而导致农田水利费包干到地方后大幅度减少。
最后，尽管政府在农田水利建设的投融资机制中引入了市场机制，但收效不佳。国家农委于1981年7月批转了水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》，指出在农田水利管理上，依据工程类别、规模和生产队管理体制的不同，分别实行综合承包、专业承包、单项承包、定户定人承包等不同形式的责任制；在建设上，分别实行合同制、不同形式的承包制和定额计酬加奖励的办法。1983年全国水利会议确定把“加强经营管理，讲究经济效益”作为今后水利建设的方针。1984年水利电力部要求水利工作进行三个转变：从以为农业服务为主转到为社会经济全面服务为主的思想；从单一生产型转到综合经营型，并把调整水费、开展多种经营和实行多种不同形式的经济责任制作为搞好水利管理、提高工程经济效益的中心环节来抓
水利部农村水利司：《新中国农田水利史略（1949-1998）》，中国水利水电出版社1999年版，第18页。
。这样初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。水利投资体制也改变了过去依靠国家财政预算内拨款和农民投工投劳的单一模式, 初步形成多层次、多渠道集资办水利的格局。水利投资渠道拓宽为预算内固定资产投资、专项资金、以工代贩、贷款、利用外资、社会集资等多种形式