主任，副教授，广西 南宁530028
【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1004—4434（2013）03—0080—06
当前我国正处在经济和社会的转型关键时期，也是公共安全问题凸显期。据统计，我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元。约占GDP总量的6%，每年公共安全问题夺去约20万人的生命。我国的党委、政府近年来对于公安安全十分重视，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，首次把公共安全作为独立领域进行战略研究。广西是我国唯一一个沿海、沿边、沿江的少数民族自治区域；同时，广西北部湾经济区位居中国一东盟自由贸易区、泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域、泛珠三角经济区等多个区域交汇点。特殊的区域位置和社会环境在推进广西北部湾开发区社会和经济发展的同时。公共安全也同样面临着严峻的考验。对影响广西。北部湾经济区公共安全问题的社会环境进行深层次地分析，探索公共安全问题的发展趋势。对于建立公共安全管理机制，维护区域社会稳定，为经济发展保驾护航有着重要的意义。
一、广西北部湾经济区公共安全面临的挑战
（一）传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织
当前全球性的风险社会已经形成。充分认识风险社会的规律，应对来自于传统安全威胁和非传统安全威胁已成为各国政府的普遍共识。我国党委、政府在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“要增强国家安全意识，完善国家安全战略，健全科学、协调、高效的工作机制，有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁，严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全。”阁广西北部湾经济区同样面临着来之传统的和非传统的安全威胁，而且其中一些威胁相互交织、相互影响，使得公共安全形势复杂多变。
1.传统的安全威胁。传统安全威胁一般是指国家间军事行为有关的冲突，主要是军事、政治等方面的安全。军事方面的安全威胁主要是存在于战争时期或者冷战期间，而在当前的和平年代中，政治方面的安全是传统安全威胁的主要因素。政治因素对于公共安全问题的形成和发展，有着强大的制约作用。无论是积极方面的。还是消极方面的，都会对公共安全带来重大的影响。政治因素在公共安全领域表现为传统的安全威胁，政治安全也是我国安全问题的首位。当前我国安定团结的政治局面，对于社会公共安全起到了很好的保障作用。但是，我国当前的来自政治方面的传统安全威胁仍形势严峻：一是北部湾周边的国际环境不安定。其中最突出的是南海争端问题。复杂的南海局势已经不仅仅局限于周边海域国家，它俨然成为了各国关注的焦点。广西地处于南海的前沿，南海局势的紧张对于北部湾经济区的公共安全产生直接的影响。二是境内外敌对势力的渗透、破坏。境内外的“三股势力”和其他各种敌对势力蓄意破坏我国民族团结、社会稳定，分裂祖国的斗争将更加复杂、更加尖锐、更加激烈。北部湾经济区面向东盟，民族分布、地理位置特殊，在对境内外势力和敌对分子的斗争中面临严峻的考验。西方敌对势力图谋实施“壮族独立”计划，激化我国民族矛盾，且敌对势力、敌对分子还在网上成立了“广西壮族自治过渡政府”；境外别有用心的人和对现实不满的人与境外媒体勾结，大肆炒作一些社会热点问题、造谣、污蔑我国社会主义制度。网
2.非传统的安全威胁。非传统安全威胁是相对于传统安全威胁而言，是指除军事、政治冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。根据公共安全事件的发展过程、机理和性质的不同，公共安全的非传统安全威胁主要涉及自然灾害、安全事故、公共卫生以及社会安全等四大方面。相对广西北部湾经济区而言，来自这四方面的安全仍不容乐观。一是在自然灾害方面，我国是世界上自然灾害发生最频繁、受灾最严重的国家之一，广西则在其中是受灾比较严重的省份。2012年12月发布的《广西壮族自治区自然灾害救助应急预案》中列举了广西主要的自然灾害包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雨、低温冻害等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。广西目前的基础设施抗灾能力还比较薄弱，一旦发生自然灾害往往会造成严重的后果。例如2008年广西的冰冻灾情，造成了1411万人受灾。因灾造成直接经济损失达105.58亿元。二是在安全事故方面。广西各类安全事故频发。据广西安监局公布。广西全区2012年共发生各类安全事故5881起，其中重大事故2起，各类较大事故79起，共死亡2742人。三是在公共卫生方面，广西地处边境，属于东南亚炎热地区，是公共卫生事件的高发区。以艾滋病为例，截至2010年12月31日，全区累计报告艾滋病病毒感染者和艾滋病病人63127例（其中艾滋病病毒携带者41796例，艾滋病病人21331例），发病数居全国第2位，是全国防治艾滋病的重点地区。而且艾滋病疫情呈高危人群向一般人群扩散、城镇向周边农村地区扩散的态势。四是在社会安全方面，恐怖袭击事件由于其不确定性的特点，对公共安全构成的威胁最大。近年来。东南亚“伊斯兰祈祷团”、“阿布沙耶夫”等恐怖组织策划和实施恐怖活动，对东南亚地区安全构成威胁。东南亚各国在加大打击力度的同时加强了各国的反恐合作，取得了一定的成效，但目前东南亚的反恐形势依然严峻，反恐斗争仍然任重道远。非传统安全因素引发的公共安全问题不断增多，如果不能及时、有效地解决，不仅仅将会直接威胁到人民群众的生命、财产的安全，甚至会对整个社会秩序的稳定形成冲击。给国家和人民带来广泛和深远的影响。此外，由于广西北部湾经济区产业结构的调整，公共安全的格局也发生了很大的变化。西部首座核电站——防城港市红沙核电站的开工建设和中石油钦州大型炼油厂等重大项目的建成投产。不仅对本地区的环境安全产生深远的影响，同时还增加了核安全的问题。这就对于公共安全管理方面提出了新的挑战。
（二）危及公共安全的社会矛盾凸显
在改革力度不断加大的同时，势必会形成收入分配差距拉大、经济与社会发展失衡、城乡和地区发展差距拉大以及强势群体与弱势群体的分化等一系列深层次的社会矛盾。从而引发各种各样的公共安全问题。广西作为后发展欠发达地区，处在追赶型发展阶段，在经济快速发展的过程中，产生的社会矛盾和问题无论是在时间上还是在空间上都更为突出，导致社会矛盾多发，新旧矛盾相互交织，给维护社会和谐稳定带来巨大压力和严峻挑战。
1.人口流动与社会融合度问题成为影响公共安全的重要因素。广西北部湾经济区地区经济的持续快速发展以及临海产业集群的逐步形成。促进了人口的大流动。近年来，南宁市和几个沿海城市的流动人口大幅度增加，据公安机关的调查统计，目前广西流动人口总量约为500多万人，登记在册1915740人，不少城市的流动人口数量已经超过了市区常住人口的数量。人口的流动使社会利益群体的结构分化，增加了城市的社会风险。随着经济区产业的多元化，使各个社会利益群体的结构由相对简单转化为复杂、多样化，而利益的分化重组与价值观念的重新定位使得城乡、区域、产业之间以及不同社会人群之间财富分配不均。贫富差距拉大。目前，广西北部湾经济区的流动人口主要以农民工为主，但由于自身素质的缺陷。大部分都是重工业、制造业、建筑业等的体力劳动者，总体处于贫富分化的底端，是对贫富的分化感受最为强烈的社会群体。他们一方面感受着眼前形形色色的物质财富诱惑，另一方面由于政治、经济、职业、教育以及婚姻子女等制度方面的不公平待遇等导致其难以融入社会，从而对社会漠视和不信任，甚至的会形成对立、反社会的情绪，并将之付诸于各种违法犯罪行为，严重影响着当地的社会治安。
2.由社会矛盾引发的群体性事件影响着地区的社会稳定。广西北部湾经济区现代化、城市化的快速发展带来社会结构的分化加速，从而容易诱发社会结构的失衡和失调现象，产生大量矛盾和冲突，诱发各种群体性事件。根据广西社会治安综合治理委员会办公室的统计数据显示：2009年全区发生群体性事件438起，参与人数为31800人，分别同比上升了4.3%和20.3%。全区8个市的重点工程项目建设先后发生群体性事件20多起。其中高速公路和铁路项目建设引发的群体性事件18起。㈣群体性事件除了本身扰乱了正常的社会秩序并造成严重危害之外，还由于其具有相互感染的特征，可能会使非理性的情绪在不同群体之间传递，严重时多起群体性事件聚集在一起，造成强烈的社会震荡，甚至会影响到国家政权的稳定。
（三）公众的公共安全需求呈扩展趋势
英国著名人本主义心理学家马斯洛提出了著名的人的基本需要层次理论，他认为：安全是人的基本需求之一。安全的需要是人的低级需要，也是最基础的心理需求，包括“安全、稳定、依赖、保护、免受恐吓和混乱的折磨、对体制的需要、对秩序的需要、对法律的需要、对界限的需要以及对保护者实力的要求等等。”随着人们的物质和生活水平的提高，公众对于公共安全的需求增高。根据广西社会科学院2009年广西南宁、北海等地的公众社会心态与社会热点调查中显示，广西公众对于2009年广西社会发展中存在的不稳定因素的判断中，“突发公共事件增多”占了25.0%，排在第二位。而与公共安全密切相关的“社会治安形势严峻”也占到了6.9%，排在第四位。
公众日益增长的安全需求，对政府的公共安全问题应对能力和水平提出了越来越高的要求。能不能紧紧地围绕公众最直接、最关心、最现实的安全问题，最大限度减少不稳定、不安全、不和谐的各种因素，协调和平衡利益关系，增强群众公共安全感，是各级政府亟待解决的问题，也是成功应对公共安全问题的基础。
（四）公共安全问题国际化程度增大
随着国际分工与国际交往的深化，北部湾经济区与东盟各国的经济逐步融合，世界经济、社会等各个领域联系日益紧密，公共安全问题所造成的影响已经超出了发生地的范围，愈来愈呈现出国际化的趋势，成为了全球共同面临的问题。公共安全问题的国际化具体体现在以下几个方面：一是恐怖主义等严重威胁公共安全的组织网络普遍具有国际化特征。从全世界范围来看。自从2011年的“9.11”事件以来，跨国恐怖主义网络所带来的危险在全球风险社会中已经成为非常重要层面的危险。二是公共安全危机影响的国际化。随着全球化进程的加快，国家与国家之间的联系不断增强。一个国家或地区发生的公共安全危机往往会影响到其他国家或地区，甚至会引发相类似的公共安全危机。如在东南亚造成很大影响的“茉莉花”事件。三是公共安全危害的国际化。很多公共安全事件都是没有国界的，如自然灾害、疾病转播等。这些事件一旦发生，就会对一个地区乃至全世界造成危害。如联合国于1987年通过的169号决议中正式地把20世纪的最后十年定为国际减灾年。包括自然灾害和人为灾难。世界性的减灾活动的背景实际上就是由于各种非战争因素的灾难对人类社会造成的危害日益严重，从而引起国际社会普遍关注的结果。
二、广西北部湾经济区公共安全应对策略
（一）建立和完善公共安全法律体系
在现代法制社会中，政府权力的法定性决定了在公共安全危机状态下政府行使的权利是国家宪法和法律赋予的。宪法和法律是政府行使紧急权力的正当性、合法性的来源。依法治国是我国的治国基本方略。按照我国的宪政精神来健全公共安全相关的法律法规，构建完善的公共安全法律法规体系，把公共安全管理纳入到法制化轨道，是提高我国应对公共安全问题的能力和提高公共安全管理水平的基础。温家宝同志在2004年《政府工作报告》中就指出，中国政府要重点做好应对各种突发事件等方面的立法，推进社会应对公共危机体系建设。经过这些年来的法制建设，我国在处理公共安全问题方面制定了一系列的法律法规，包括综合性和专门性的公共安全应对法律法规。此外，我国为了提高政府处置各种突发事件和保障公共安全的能力，还依法制定了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》等79个国家级的应急预案，应对公共安全问题基本做到了有法可依。
虽然我国在公共安全的法制建设有了显著的成就。但公共安全法律体系整体上仍然存在诸多薄弱环节和现实问题需要进一步完善，进而保障全面规范公共安全管理。提高应对公共安全问题的水平。一是调整目前法律的结构和层次。应当根据公共安全各个领域的现实情况，制定必要的法律法规或提升当前的法律法规层次，完善法律结构。如在群体性事件的应对方面，目前专门性的法律规范是公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件的规定》，这个规定不仅法律效力上层次太低，而且处置主体的局限也过于狭隘，难以适应当前治安形势的需要。二是要丰富内涵，拓宽覆盖面。既要加大宏观方面的公共安全立法的力度，又要注重微观方面的具体实践过程的程序性法律规范。在制定相关法律的实施细则及其他配套的法规规章的同时，广西应当依据有关法律法规，结合本地实际制定或修订应对公共安全问题的地方性法规或政府规章，提高法律法规的可操作性。三是协调相关法律法规的关系，使其协调统一。由于综合性的法律《突发事件应对法》是2007年才颁布施行，各个领域的相关法律法规大多数是在其之前颁布实施的。这就不可避免地存在着法律之间的矛盾和冲突。因此，在系统地、全方位地进行法律体系建设的同时，要确保上不跟基本法冲突，横向不跟其他公共安全相关的法律、各行业和各部门的法律制度等法律条文矛盾，并保证对各级政府、部门的职责和职权统一。
（二）构建以政府为主导的公共安全管理体制
公共安全问题一旦发生，仅仅靠政府的作用是远远不够的，必须要借助全社会的力量，才能经受得起考验。要摒弃以往由政府大包大揽的做法，在确定政府主导位置的同时，准确定位政府应对公共安全问题需履行的职能和社会应承担的责任，建立起政府与社会合作互助、风险共担的综合公共安全管理新体制。
1.健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府应对公共安全问题的依托和组织保证，也是政府对公共安全突发事件进行预警、沟通和决策的前提。我国目前的公共安全管理模式是政府负责制。国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责，地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构，对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。这种模式使权力集中、统一，在应对汶川地震等严重的公共安全问题时发挥了重大的作用。为了更加快速、高效地应对各个级别的公共安全问题，应当进一步加强公共安全管理组织建设。一是设立具有应对指挥权的公共安全管理组织机构。目前虽然各级政府都设立了专门的公共安全管理部门，如国务院的应急管理办公室和各级的应急管理机构，但这些机构承担的是值守应急、信息汇总和综合协调的职能，没有相对应的指挥职权，这就难以落实公共安全应对的快速反应原则。二是设立有咨询机构。国内外大量事例表明，应对突发事件应当设置咨询机构。建立应急管理专家制度十分必要，让应急管理专家参与处置与预防工作，可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策，起参谋作用。
2.积极组织公共安全的民间力量。区别于政府的民间力量在公共安全管理中起着极其重要的作用。国家只能从自身利益出发来维护公共安全。即便真想维护公共安全，也很难察觉与之相距甚远的公共安全威胁。而公民社会则不同，公共安全与公民的日常生活密切相关，关系其切身利益。因此，它对公共安全的维护会不遗余力。一是建立专门性的公共安全志愿者组织。在公共安全应急管理中，志愿者组织能够利用其组织资源和成员们训练有素的技能迅速开展救援等应对工作。从而最大限度地减少受灾者的生命和财产的损失。西方各国都十分注重志愿者和志愿组织在公共安全管理中的作用，而且每个国家都在公共安全管理中赋予其重要的使命，使其成为公共安全管理中在政府机构之外的一股重要力量。如美国的“全国抗灾志愿者组织”、澳大利亚的“志愿服务澳大利亚”（Volunteering Australia）等，这些非政府组织的应急事态管理主体被公认为是各种应急事态的第一应急这和有效救援者。二是提高公民个体应对公共安全问题的能力。公共安全问题的发展蔓延的趋势及其造成的危害后果的严重性，很大程度是取决于公民自身在发生公共安全问题时的态度和表现。因此，要加大宣传力度，培养公民的积极自救、自我管理的意识，提高整个社会应对公共安全问题的水平。
（三）加强公共安全应急管理机制建设
世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全应急管理机制。应急管理机应急制机制是以公共安全事件的发展为主线的应对，包括事前的预警和准备机制、事中的应急响应机制和事后的恢复重建机制等。我国各级政府近年来也开始意识到公共安全应急管理机制建设的重要性和紧迫性，国内许多城市对作了一些积极有效的探索，初步形成了一套完整的公共安全机制。南宁市是我国最早投入公安安全管理应急机制建设的城市之一，在2001年建立了我国第一套城市应急联动系统，在维护南宁市公共安全方面发挥着重要作用。明广西北部湾经济区应在以南宁市应急联动系统为基础，进一步扩展和完善公共安全应急管理机制。一是要建立协调的组织框架。目前，我国的各种突发公共事件分属16个职能部门归口管理，来自不同职权范围、管辖地域或者不同层次的部门势必会由于界面不清而出现资源浪费或者相互推诿、相互抢功的现象，难以发挥整体功效，迅速、统一地采取应对措施。因此，要建立协调的组织和指挥，所有具有不同管辖部门或者对事件承担某些职责的部门，以及那些能够提供特殊资源支持的部门，都纳入到组织框架中，相互协调，共同决定全部事件的战略、选择目标以及确保应急方案的实现，保证具体行动的整合，最恰当地使用所分派的资源。二是完善、规范应急联动系统的功能和职责。目前我国的应急联动系统的功能比较单一，大多数都局限于前期的接警、处警和指挥调度以及先期处置，而对于后期的控制与处置以及事后的恢复重建等方面都没有相关的功能和职责。因此，要紧扣公共安全的各个重要环节，设置、完善相对应的功能，并对相关部门赋予相对应的职责，使公共安全应急管理具有全面性和延续性。
（四）加强公共安全领域的国际合作
近年来，中国与东盟各国除了加强以经济为重点的合作之外，还拓展了非传统安全领域的合作。我国与东盟各国发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，并签署了《中国人民共和国与东南亚国家联盟成员政府非传统安全领域合作谅解备忘录》，明确了在打击跨国犯罪、禁毒、打击恐怖主义等领域的合作，这对于维护东南亚地区的安全和稳定发挥了重要的作用。一是进一步拓展国际合作的领域。在继续巩固和发展打击恐怖犯罪、毒品犯罪等重要项目之外，应加强灾害救援、维护海上通道、打击经济犯罪和网络犯罪等领域的合作。二是合作形式多样化。通过高层交流、防务磋商、联合训练等多种渠道增加互信，提高共同应对新挑战新威胁的能力。三是建立针对公共安全问题的国际性组织或公共安全合作基金，对跨越国界各个领域的公共安全问题进行人员、资金、技术等各方面的合作与支持。可以效仿公共卫生领域“国际红十字会”等非营利组织或中国——东盟公共卫生合作基金，建立其他领域的合作组织和基金。在发生全球性或地区性公共安全问题时提供相互支持和支援。
【责任编辑：周志华】