【摘要】 内部控制作为事业单位管理本单位经济活动的一种手段，是事业单位有效管理体系中不可或缺的组成部分。事业单位建立完善的内部控制体系，不仅可以规范单位的日常管理，促进各项工作的顺利进行，而且对于各种舞弊行为的发生有较强的抑制作用。在这种背景下，本文系统分析了事业单位内部控制的现状，并在坚持事业单位内部控制相关原则的基础上，提出了相应的改进建议和措施。
【关键词】 行政事业单位 内部控制 工作水平 现状
一、行政事业单位内部控制的现状
随着事业单位组织改制的进行，“企业型单位”的理念乃应运而生。企业型事业单位符合新公共管理（New Public Management，NPM）的理念，其基本要素之一，是效仿企业的管理实务和技术，以节约事业单位运营成本，提高单位服务效能，满足民众及其它组织的需求。在管理实务上，内部控制是企业普遍采用的一种管理工具，是组织内部为了确实执行计划而进行的各种监控活动。该项监控活动，消极方面可以防弊，积极方面可以兴利，提升营运的效率与效果，达成组织目标，是管理重要一环，目前多数企业均已建立了制度化的内部控制体系。相较于企业，事业单位尚欠缺制度化的内部控制，现行的内部控管机制虽然严密，但仍有不足指出。
现行行政事业单位内部虽无控制之名，却有控制之实，依靠行政规定等开展工作。在严密的组织及预算管理下，员工依章办事，进而达成各项施政要求。因此，内部控制蕴藏其中，强调组织权威，是一种官僚体制控制。虽然行政事业单位已配合自身转型，针对现行控管机制作了很多改善，但是因为没有控制之名（没有内部控制理论的引导），没有内部控制制度的设计，导致现行内部控管机制仍有不足之处。存在的缺失主要包括：控制想要达成的目标不够明确;绩效衡量指标尚待改进;存有多元控制问题;控制活动缺乏评估机制;管理人员支持程度不够;单位员工对内部控管机制认知不足;缺乏评估内部控管机制是否落实的体系。为解决上述缺失，建立制度化的内部控制，十分必要。
二、提升行政事业单位内部控制工作水平的建议
1、完善内控体系
（1）事业单位除制定内部控制实施准则外，还须制定内部控制制度一致规定。由于行政事业单位内部控制制度实施准则仅提供了原则性、一般性的架构，相关单位还须制定详细的内部控制制度，并确保这些准则被建置在制度中。由于行政事业单位业务具共通性，各单位自行研订，很难具有经济效益，因而制定统一的行政事业单位内部控制制度一致规定的工作应由国家政府层面负责处理。至于业务复杂的单位，如果有必要，可在前述规范下，由各该单位针对其业务特殊需要，制定本单位及所属单位适用的内部控制相关规定。
（2）合理设置业务流程。事业单位内部控制业务程序应涵盖单位各项业务及相关岗位，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节，应确保事业单位内部机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，确保不相容机构和岗位间相互制约、相互监督。事业单位应根据业务开展的需要分设不同的部门和机构。同时必须明确区分常规授权和特别授权，确定各岗位办理事项的权限范围、审批程序和相应责任，保证每一项业务在运作过程中都要经过不同的部门，并保证在不同的部门要进行互相检查和监督。
（3）事业单位的营运计划目标应予具体量化。内部控制想要发挥功能，与行政事业单位的营运计划目标具体量化有关。然而行政事业单位最大的特色则是营运计划目标很难量化。为免影响内部控制成效，行政事业单位应设法克服困难，谋求解决。另外，建立课责机制。各单位内部控制实施情形应有课责机制，并根据稽核部门所提出的稽核报告予以奖惩。关于稽核报告如有不实或敷衍的情况，也应给予稽核部门必要惩处，才能落实内部控制制度的实施。
（4）营造起优质的控制环境。以往事业单位很多员工对于内部控制仅是一知半解，抑或对内部控制仍停滞于陈旧观念中，亟待给予新的观念。有效的解决之道是加强倡导、沟通与人员培训，对象应及于单位内部所有人员，包括管理人员在内，唯有全体员工均对内部控制有了正确观念，才能营造优质的控制环境，也才是内部控制成功的最佳保证。另外，在提高内部控制一时方面，领导应该起好带头作用，在日常工作的安排中，应该特别注意到内部控制意识的渗入。也可以适期开展一些团体活动，增强大家对内部控制的意识，听取大家对内部控制的意见与建议，及时传递一些相关的信息。
2、打造稽核机制
（1）建立课责机制，使内部控制制度落实执行。这里所谓的课责机制，其课责对象包括三个层面：单位管理者、稽核部门、稽核对象。外部监督单位根据稽核部门的稽核报告或是控制单位的审核报告，评估事业单位管理人员对内部控制的支持与重视程度，给予肯定或批评。外部监督单位与事业单位管理人员则根据稽核部门的表现，给予一定的评价及奖惩。至于被稽核对象，则由事业单位管理人员根据稽核部门的评核，给予必要奖惩，奖惩应与目前行政事业单位已实施的绩效奖金制度以及升迁制度相结合;经由以上课责机制的设计，对内部控制制度的实施，应有所助益。
（2）设置正式的内部稽核部门。针对应设立内部稽核部门的单位，内部控制制度可先以设立内部稽核任务编组方式制定。由于稽核部门具重要及特殊性，以任务编组方式组成，很难发挥其功能，因而仍应设置正式的内部稽核部门。政府相关部门应针对设置正式稽核部门尽速完成立法，从而对于稽核部门的组织定位、稽核部门负责人的任免、稽核部门的业务、人力、稽核重点、稽核报告的制作与提出方式等，应作明文规定，才能使稽核功能充分发挥。
（3）稽核部门的业务与各单位应明确划分，避免混淆。参照美国稽核制度的作法，我国事业单位内部稽核部门的业务，可通过事权重整，将各单位原负责绩效评核、贪渎舞弊的预防与侦查、事务检核以及会计单位内部审核工作，进行整合处理，以精简组织，提升功能。这项工作涉及事权重整，落实上有一定的困难，如何划分明确，避免混淆，还需要政府部门沟通协调，建立高度共识，才能顺利推动。
（4）为维持稽核人员的专业能力与素养，政府相关单位应制定稽核人员执业规范。稽核工作是一高度专业性的工作，稽核人员的工作心态、专业能力与素养，直接影响稽核工作的成败，极为重要，政府部门应参考企业内部稽核人员职业道德规范及内部稽核执业准则的作法，制定政府单位稽核人员执业规范。
3、强化人员培训
（1）组建经验丰富、业务熟练的事业单位内部控制队伍。事业单位应当适当增加内部控制人员的规模，并且在事业单位人事制度允许的条件下，构建较为合理的控制人员聘用与考核制度，有针对性地招聘一批具有丰富的控制工作经验的人才到内部控制队伍当中。结合事业单位业务本质及信息技术的发展趋势，所招聘的员工不仅应熟练掌握控制知识与技术，更应当了解事业单位运营方面的知识，还有必要熟悉信息技术。上述要求是事业单位内部控制复合型人才的标志，但在实际招聘过程中往往很难实现，因而有必要分类别地招聘拥有不同知识与技术的人才，从而确保整个控制团队具有技术互补性。另一方面，事业单位还应当与上述不同领域的专家群体达成合作关系，定期或不定期向专家进行咨询，面对出现的控制问题，也应当及时请教相关专家。
（2）加强培训与沟通，经由了解，让单位内所有人员均能接受并支持内部控制。提到内部控制，事业单位内部人员往往了解不多。甚至很对人反应，认为这是一项僵化、防弊、找麻烦的制度，因此心生排斥，不愿配合。由于内部控制整套制度颇为复杂，除了内部控制实施准则外，尚有内部控制制度及相关内规，对其了解不易，于是大家均以消极态度应付了事，造成内部控制制度无法落实。为了扭转这一情况，必需加强培训与沟通，通过专业人员的谆谆说明，务必让单位内每一位员工均能对内部控制有正确的认知，了解内部控制的必要性以及其正面的意义，并清楚应有作法，知道内部控制确实是人人有责，自律优于他律，当优质的控制环境被营造成功了以后，内部控制制度也将得到很好落实。
（3）提升内部控制人员的组织内流动性水平。内部控制人员的工作独立性是一项基本的控制工作标准，在此基础上，还应当确保内部控制人员具有一定的流动性。这种流动性能够从本质上解决内部控制人员因为工作性质的特殊性所带来的压力，也有利于其长远职业发展。基于这一思路，事业单位有必要将来自于不同岗位上的优秀员工安排到内部控制部门工作而内部控制部门的优秀人员也应当被推荐到事业单位其它核心岗位上，对于特别优秀的人才，可以将其安排到中高级管理层。这种变迁能够保证内部控制人员的高流动性，也使得控制队伍不断融入新的血液，对于工作的科学且可持续的开展十分有利。另外，这种流动性还能够减少内部控制人员因长期处于同一岗位带来的工作不满，影响控制效果的状况。
（4）设计科学合理的激励机制，充分调动起内部控制人员的工作积极性。如同其它岗位的员工，内部控制人员尽管工作内容特殊，但同样需要有效的激励机制来推动其提升自身的工作积极性。这种激励机制不仅要从物质上给予满足，更应当从精神上予以鼓励。为此，事业单位应当在相关控制准则要求的前提下，有针对性地设计出内部控制人员的绩效考核标准，并在同内部控制人员及专家沟通的前提下，加以实施。根据这一考核标准，对于在内部控制工作当中表现突出的员工给予一定奖励，而对于业绩较低的员工给予一定的警告与处罚，当内部控制人员出现控制道德问题时，应严格对其进行处理，通过教育与岗位轮换等，使其认识到自身问题的严重性，并尽量调动出控制部门。
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