[摘 要]为了保证高校的发展质量，提升内部控制的管理水平，高校应根据学校实际情况开展内部控制体系建设。开放大学作为一所新型大学，全面推进内部控制建设，对单位经济活动风险进行防范和管控，是提高对外服务能力和核心竞争力的内涵发展要求。文章从内控建设意义、存在问题以及优化对策等方面对创建开放大学内部控制体系进行系统分析。
[关键词]开放大学;内部控制;风险管理;优化措施
[中图分类号]G724.82[文献标识码]A[文章编号]1008-7656（2019）06-0081-04
在构建全民终身学习型社会的背景下，依托开放大学开展全民教育是一种重要途径。开放大学是一种新型大学，所谓的“新型”，既有其办学定位和理念的特殊性，也有见于其在教育、学习、管理和服务等环节的突破，具有全国办学体系和远程教育的办学优势。当前，开放教育的教育体系、办学形式及办学规模迅速扩张和延伸，学校内部控制问题愈加突出，为了适应现代开放大学建设需要，梳理现行各项规章制度，识别管理业务风险点，明确业务流程环节，关注内部评价与监督，再造单位层面和业务层面控制措施，搭建起开放大学内部控制体系框架，作为开放大学建设和发展的重要组成部分，这是深化开放大学内涵建设的核心内容。
一、建设开放大学内部控制体系的现实意义
开放大学作为广播电视大学的转型高校，是以学习者为中心，以现代信息技术为支撑，基于现代网络学习、远程支持服务与面授辅导相结合的新型学习模式，俗称“无围墙”的大学，秉承开放、责任、质量、多样化、国际化的办学理念，具有开放性、多样性、共享性和创新性等特点。以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依据开展学校内部控制体系建设，系统分析和实践探索创建中的开放大学内部控制体系，做到基本描述开放大学内部控制体系环境，有效运用内部控制基本方法，分别从单位层次、业务层次和监督评价层次上建立内控风险防范控制体系，降低和化解各类业务管理风险，健全管理规章制度，建立工作运行流程，完善内控监督机制，架构开放大学综合管理内部控制体系并使之有效运行，从而为学校发展提供高效管理安全后盾，保證各项经济活动顺利展开，促进资源合理调配和使用效率最大化，从源头上消除可能出现的各类管理风险问题，防患于未然，保障学校教育事业持续、健康、有序发展。因此，全面推进开放大学内部控制建设，对单位经济活动风险进行防范和管控，既符合国家完善治理体系和提升治理能力的外部政策要求，也符合高校自身强化内部管理，规范单位内部控制，加强廉政风险防控，切实提高对外服务能力和核心竞争力的内涵发展要求。
二、当前高校内部控制建设存在的不足
高校内部控制是规范学校内部经济和业务活动，强化对内部权利运行的制约，防止内部权利滥用和管理风险的有效手段，对于高校发展有着重要作用。近几年来，随着国家对内部控制建设的高度重视，不管普通高等教育学校，还是成人高校，都在单位内部控制建设方面取得了一定成效，但在工作推进过程中，也存在一些亟待解决的问题。
（一）单位层面
1.内部控制氛围环境有待完善
高校管理者对内部控制认识、自身价值理念、组织机构设置、管理经验运用等内容，深刻影响着高校内部控制环境，由于我国高校内部控制体系的建设起步较晚，目前内部控制环境建设现状不够理想，一些高校领导重视程度不够，对内部控制的认识理解不全不深不透，导致高校整体内部控制意识不强，更没有作为单位重点工作落实，在这种情况下，高校内部控制容易产生漏洞。在我国现行管理体制下，公立高校具有非营利的公共属性，因此，高校内部控制实施动力不足。
2.内部控制存在薄弱环节
为保证教学、科研及各项经济活动的正常运行，高校必须切实采取制度建设、流程管理、业务评估、风险排查和监督体制等方面措施，有效控制业务管理风险。但是当前高校发展的多元化趋势，控制活动方面还存在一些薄弱环节。一些高校的财务部门、后勤部门、资产部门、人事部门、审计部门、各院系的教研部门以及合同管理等部门，由于缺乏内部控制指引，内部管理不规范，使得在一些重大工程项目管理、预算资金使用、资产有效配置、合同规范管理和归口责任划分等方面缺乏指导与监管，最终导致高校内部控制活动效果不强。
3.内部控制信息沟通缺乏流畅
信息时代促使高校实现信息化管理，许多高校借助网络平台和现代信息技术构建了内部信息管理系统。但是，在实际工作中，一些高校内部信息沟通和应用不够顺畅。比如，目前高校内部信息上下级沟通的主要方式，会造成信息不完整、汇报不及时、数据不真实和成效不明显等问题;虽然不同部门都有各自业务管理系统，但是归口不统一、系统不共享、职责不清晰、责任不明确，形成部门之间业务上各做各的，功能上互不关联，体系上缺乏牵制，“信息孤岛”现象严重，这些都容易导致单位管理层决策上的失败，也容易导致单位业务风险的管理失控。
4.内部控制缺乏风险意识和绩效评价
随着高校办学自主权提升和规模扩大，高校在复杂环境中面临的业务管理风险也是前所未有的，具有不可预见性、突发性和危害性。但是一些高校没有客观分析自身发展能力和存在的问题，尤其对存在的潜在风险没有进行合理评估，缺乏风险意识，不重视内控建设，仅盲目追求办学规模，大搞工程建设，导致背上沉重债务负担，学校资产损失浪费，增加了学校运营的风险;同时，高校管理改革创新不足，一些高校缺乏绩效评价机制，没有绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施和绩效结果应用，这样难于划分管理责任，影响主观积极性和工作效率，不利于学校发展目标的实现。
（二）业务层面
1.内部业务管理制度不健全
一些高校在收支控制、预算控制、建设项目、政府采购、资产管理和合同管理等六大具体业务层面上，内部管理制度体系不健全，导致管理行为无据可依、无章可循，或者虽然制定了相关管理制度，但是制度建设存在漏洞，导致业务处理不规范，管理行为随意性大;或者虽然根据国家相关法律法规和政策文件要求制定了学校层面的宏观管理办法，但是没有结合工作实际制定业务管理细则，导致制度可操作性不强。
2.内部业务岗位设置不合理
一些高校在日常工作主要涉及的预算控制、政府采购、资产管理和合同管理等业务方面没有设置归口管理统筹部门，权责不清，事权不对，出现“多头管理、九龙治水、不管乱管”或者“无人管”“不好管”“管不了”的情况，容易造成内部控制的管理真空和行为失控。仍存在内部业务岗位设置不合理，未确保不相容岗位分离原则，没有从实质上真正做到业务决策、执行和监督的相互分离;尤其是缺乏对关键部门、关键岗位和关键人员实行定期轮岗制度或者采取审计等替代控制措施，缺失岗位设置优化流程，防范舞弊的口号流于形式。
3.信息化建设不适应业务发展要求
“业务制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化”是单位内部控制的具体途径，业务流程及信息化是做好内部控制的关键环节，其核心是把业务流程衔接在信息化技术系统中进行合理流转和牵制，并且通过信息化系统建设对业务流程进行固化。由于一些高校信息化系统滞后于业务发展进度，各类业务信息系统之间不对接，业务不能实现共享，存在“信息孤岛”现象，使得经济活动及其内部控制流程无法嵌入高校校园信息系统，存在人为操纵因素，容易造成舞弊。
（三）监督层面
1.内部监督力量较为薄弱
一些高校内部监督力量不强，主要反映在审计机构不健全，专业人员缺乏。例如有的高校内部审计机构未独立，隶属于纪检监察部门或者隶属于财务部门，缺乏独立的专业内部审计人员;有的高校虽然成立了内部审计机构，但工作开展未实现制度化、规范化，实质性监督作用难以发挥。同时，内控控制体系赋予审计部门职责如何，是政策把握还是业务监督，各方说法不一，单位和人员对此理解和做法不尽相同。
2.内部控制评价没有得到有效运用
有的高校缺乏内部控制评价机制，没有开展绩效目标管理、运行监控、评价实施和结果应用的“闭环”管理，评价结果没有与职能部门工作业绩评价，以及相关部门负责人职位升迁和薪酬待遇等实行有效对接，容易造成内部控制评价结果没有得到有效运用，既影响工作积极性，更容易使内控流于形式，造成内部控制建设和执行“两张皮”。
三、加强开放大学内部控制体系建设的对策
建立权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的开放大学内部控制体系，进一步完善内控监督机制，从源头上消除可能出现的各类管理风险问题，防患于未然，为学校发展提供安全后盾，保证各项经济活动顺利展开，从而促进开放大学的持续、健康、有序发展。
1.加强内部控制环境建设
学校需要树立内控意识，转变内控观念，加强内控环境建设。首先，学校领导重视内部控制建设，把内部控制建设作为一把手工程，在人、财、物和管理机制上给予大力支持;其次，增强广大教职工的主人翁意识，在思想上重视内部控制活动，积极参与内部控制建设，在行动上自觉执行内部控制的各项规章制度;再次，建立一套适合开放大学经济业务运行特点的内部控制体系，确保学校各项经济活动都在这套体系的控制下有效运行，强化内部控制考评机制，将落实情况纳入领导干部的考评成绩，激励并约束学校各个层面推行内部控制建设。
2.优化内部控制组织活动
第一，加强内控制度建设。结合相关法律法规和学校自身特点，坚持预防为主、处罚为辅的管理理念，构建一套权责明确、激励约束相辅相成的内部控制制度及奖惩考核办法。同时树立预算的权威性，一切以预算为行为主线，强化预算约束力度，防范以权谋私，确保内部控制有效性。第二，建立风险审计机制。审计部门作为建立风险防范审计机制的有效推动者，应该建立行之有效的风险管理流程，并且以风险为导向，以监督为手段，对经济业务活动的风险进行监控，从源头上控制风险。
3.健全业务风险评估机制
内部控制是学校办学保障系统，识别与管理业务风险点，开展风险评估尤其重要。一方面成立风险评估工作小组。成立以校长担任组长、部门负责人担任成员的风险评估工作小组，确立校长作为内部控制建设“第一责任主体”的地位，主要负责重大事项的风险评估，提高风险防控质量，增强单位风险管控意识和风险评估能力;另一方面需要建立风险预警机制。遵循成本-效益原则，借助科学的审计方法和手段，构建风险预警指标体系，对风险状况进行定期或不定期的评价和监测，为学校管理层应对业务风险提供决策依据。
4.全面梳理业务工作流程
学校从内部控制的基本理论分析入手，遵循实施内部控制的步骤要求，全面梳理学校各类经济活动的业务流程，明确业务关键环节，系统分析经济活动风险，选择风险应对策略。在此基础上根据《行政事业单位内部控制规范》相关规定健全完善单位内部管理制度，建立各项业务工作流程，架构开放大学综合管理运行制度体系，从上至下明确内控建设的路线图和时间表，作为相关部门工作业绩评价标准，并督促全校范围内认真执行，促使内部控制系统有效运行。
5.加强管理信息化建设
“制度和流程”成为最直接最有效内部控制 ，需要依托现代信息技术作为运行管理载体。因此，学校要进一步加强信息化建设，将经济活动及其内部控制流程嵌入学校信息管理系统，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全，杜绝消息孤岛，实现信息共享，优化流程关联。实现内部控制信息化，可以借助外力来完成。例如，可聘请内部控制专业咨询机构、专业内部控制应用软件开发商等，与学校相关部门组成专门工作小组推进信息化建设。
6.强化内部监督体制建设
内部控制得以有效实施，监督检查及评价是重要保障。内部控制建设需要健全内部监督机构，建立内部监督制度，明确内部监督职责权限，规范内部监督程序和要求。通过开展内部监督系列工作，对整个业务事项进行分析、评价和反馈，发挥监督检查职能作用。当内部监督部门因人手不足、力量薄弱等原因无法有效对内部控制履行监督职能时，可以成立内部监督联合工作小组履行相应职能，并将内部监督、自我评价与干部考核、问责制度相结合，促进内部控制规范有效执行。
四、结语
内部控制是指单位为实现既定控制目标，通过健全完善制度、实施管理措施和执行业务程序，对经济活动的风险进行防范和管控。就单位而言，内部控制是一种基础保障系统，是由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价和监督等要素构成，并体现与行政管理、项目建设、财务管理、合同管理、资产管理和监督机制等系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。对于开放大学需要紧紧围绕学校办学目标和事业发展规划，结合新型高校特征，坚持服务于学校人才培养、科学研究和社会服务等功能，将内部控制建设与规范管理、依法治校和行政效能等工作结合起来，建立起权责明确、管理运行、内部控制、考核评价、绩效运用、审计监督相互衔接的有效机制，同时鼓励社会第三方参与学校内部控制建设，发挥外部监督和机制评价作用，促使学校内部控制建设落到实处，确保开放大学得到持续健康的发展。
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[作者简介] 李国助（1980-），男，江西九江人，广西广播电视大学财务处副处长，高级经济师，硕士，研究方向：財务管理、资本运营及评价。
[责任编辑 时锦雯]