摘要：安徽由于其特殊的地理位置与气候条件，历史上一直灾害频仍，素有“多灾省”之称。到了北洋政府时期，自然灾害仍是连年不断、种类繁多。本文就这一时期政府对灾情及赈灾的基本态度，赈灾机构的建立与职能的划分，以及赈灾的措施、途径与方法等作一论述。希望能对我们今天做好防灾、救灾工作有所启示和帮助。
关键词：北洋政府； 安徽； 灾荒； 救济
中图分类号：K258.2 文献标志码：Ａ
安徽省由于其特殊的地理位置与气候条件，历史上一直灾害频仍，素有“多灾省”之称。近年来，随着社会史研究的不断深入，学界对民国救灾史的研究取得了一定的成果。但研究内容多集中为对灾害的一般性描述；研究范围也是以全国为主、以南京国民政府时期为重；对于北洋政府时期安徽地区的灾荒救济虽有涉及，然系统研究并不多见。故本文选取1912-1927年北洋政府时期安徽地区的灾荒救济为研究对象，拟就政府对灾情及赈灾的基本态度，赈灾机构的建立与职能的划分，以及赈灾的措施、途径与方法作一论述。希望能对我们今天做好防灾、救灾工作有所启示和帮助。
一、政府对灾情及赈灾的基本态度
北洋政府时期，安徽地区灾荒不断且种类繁多。据有关资料统计：16年中，有10次水灾，4次旱灾，此外还有8次地震，7次雹灾，5次风灾，以及4次蝗灾等[1]。灾害不可谓不多，灾情不可谓不重。
当自然灾害特别是重大灾害发生的时候，北洋政府对灾情发展和灾民赈济还是比较重视的。如1921年安徽等八省发生水灾，灾情为历年所罕见。北洋政府即发布政府“公令”，要求发生水灾的各省行政长官派员核实分发国库赈灾款，并由内务部援案请设赈务处统筹办理。鉴于灾情严重，公令强调“所有赈粜事务亟应迅筹进行，以资救济。著派各该省长督办本省赈抚事宜，务各悉心筹划，随时督率所属，认真办理”。[2] 同年8月2日，政府颁发“国有铁路运送赈济物品平粜粮食减价条例”，规定凡运送粮食、衣服、银钱、棚帐及药品等赈济物品，“经行国有各铁路，依照该路普通运价五折核收现款。”[2]公令2灾情发生后，各省、县政府对救灾工作也较重视。安徽省受灾之各地方县知事及查灾委员，除了组织一些临时救济外，还纷纷以最快速度向上级汇报当地灾情，以便上级政府能够及时了解情况，尽快做出恰当的部署。当时任职于五河县的殷知事，在写给查灾委员会的呈文中描述了当地的水灾情况，“五河地处低洼……七月十五、二十一、二十七八九及八月十二至十五等日，不分昼夜，暴雨狂风巨浪如山。县委殷诚之、张苍时在三冲坝督工，先后被风卷入水中卒。……各堤坝先后溃决，村庄次第被淹，粮食、畜生漂流不计其数，险工尽付洪流。灾民迁徙，类皆风餐露宿，鹄面鸠形，目不忍睹。”[2]报告3
由于北洋政府时期政治溃乱、经济震荡、战事连绵，国库空虚，政府对自然灾害的关注和救助往往疲于应付，甚至力不从心。于是，救济活动进一步向地方慈善团体扩展。[3]一种“由民间自行组织劝赈，自行募集经费，并自行向灾民直接散发救灾物资的‘义赈’活动”逐渐兴起。[4]政府因自身力量不足，乐于看到此种情况的发展；同时也想方设法，采取了一些支持、保护和鼓励的措施。为了动员社会力量赈灾，调动民间抗灾、救灾积极性，拓展赈灾经费来源，内务部于1913年和1914年先后颁布《灾赈奖章条例》和《义赈奖券章程》。1918年4月，政府又拟订了义赈奖励章程十五条，并在1920年将其中部分条款暂时放宽，以求更大限度动员全社会力量投入到赈灾工作中去。[5]
二、赈灾机构的建立与职能的划分
面对连连灾情及持续赈灾的需要，北洋政府先后成立了一些赈灾机构来处理振抚事宜，并对相关机构的职能作了划分。1920年前，北洋政府没有设立专门的赈灾机构，所有救济工作均由内务部民政（治）司负责。内务部民政司成立于1912年，主要负责贫民赈恤、罹灾救灾、贫民习艺所、感化所、盲哑收容所、疯癫收容所、育婴恤嫠、慈善及人民移殖等事项。[6]1913年，民政司改为民治司。次年，民治司扩编，内部设立五科，由第四科专管救济及慈善事项。后变更为不同司、科职掌。到了1917年，第四科负责的事务增至十六项。[7]直到1920年华北五省大旱灾发生后，北洋政府才迫于形势的压力，设立了专门的灾赈机构——赈务处，纵览赈灾行政事务。[8]当时赈务处的权利很大，除经管赈款外，所有灾区状况及赈济一切事宜，赈务各官署得随时向它报告。[9]
地方救济机构随着中央机构的变化而不断调整。1913年，省一级行政公署设置一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。其中内务司办理赈恤、救济、公私慈善、病院、卫生等事项；实业司办理地方水利、天灾、虫害的预防和善后。[10]1914年5月，省行政机关改称巡按使署，下设政务厅和财政厅，由政务厅之内务科兼管社会救济工作。1916年7月，改巡按使制为省长制，由省长公署下设的政务厅兼管救济事务。道一级行政机关救济事务由下设的内务科管理，直到1924年7月道制撤销为止。县一级的社会救济工作则相应由内务科负责。[11]
按照北洋政府的统一部署和要求，安徽省也先后设立了一些赈灾机构。早在1913年，安徽就设立了官赈义赈合一的赈抚局，并在北京设立安徽驻京筹赈处。1915年，在蚌埠设立安徽工赈总局。1921年，设立由省长兼任督办的安徽赈抚事宜处，并在蚌埠设立事务所。处内职员分为内勤和外勤二种，共有总务、会计、赈务、抚务、采运和工赈六科。总务、会计两科为内勤，赈务、抚务、采运、工赈四科为外勤。以上六科又分别有其各自下属课：总务科下设文牍课、收发课、编查课、庶务课；会计科下设出纳课、簿计课；赈务科下设调查课、劝募课、考核课；抚务科下设保卫课、教养课；采购科下设采买课、运输课；工赈科下设测绘课、工程课。“各科办事人员秉承督办之命并商承坐办分理事务”，不但“纯尽义务，不支薪金”，而且“各本真诚，不惮劳怨”。此外，工作人员在办理赈务过程中，还接受大众及媒体的监督。同年颁布的《督办安徽赈抚事宜处章程》规定，“凡关于赈款之出纳、赈品之收放，除随时公布外，事竣后详细编制表册宣布中外，以昭信实。”[2]专件36如此一来，既增加了赈灾工作的透明度，又可多少起到一点监督与约束的作用。1922年，安徽省成立了防灾委员会，各道设有分会。同年冬天，安徽水灾筹赈会及其下属机构皖北赈务处成立。[12]上述机构的设立，初步形成了安徽地区官方赈灾救济组织系统。
民间义赈机构种类繁多，但缺乏统一组织和管理，基本上处在一种自发的状态。在安徽省，当时具有代表性的机构主要是安徽华洋义赈会和红十字会。据《中国红十字会二十年大事纲目》所述，“上海红十字会鉴本年皖省水旱灾侵遍及四十九县，沿淮一带情形尤惨，灾民不下数百万。冬工春赈需款过巨，爰联合中外人士组织安徽华洋义赈会以资辅助，于十年十月十六日成立。公推张文生督军、韩入敦主教、许世英省长为会长……以省长公署为会址。”[13]义赈会下设的分属机构有5个，分别为总务课、劝募课、会计课、调查课以及公告课。决策层由董事组成，董事经选举产生，主要办事人员则为干事，也需选举产生。[2]记事:1-4. 除安徽华洋义赈会和红十字会之外，还有旅居汉口绅商建立的安徽义赈会，旅京士绅设立的皖北水灾赈济公所，以及上海安徽义赈会、上海皖北义赈事务所、北京安徽水灾协会、北京佛教筹赈会、天津安徽义赈会、福建苏皖灾赈会等团体。[12]156
三、赈灾的措施、途径与方法
北洋政府时期安徽地区赈灾的措施、途径和方法多样，概括起来大体有以下几种：
（一）灾赈的查放灾赈的查放是北洋政府一项很重要的赈灾制度。查赈，即核实灾民户口、划分受灾等级，并发给赈票，以备赈灾。放赈，即按照赈票所列情况，将米、银、衣等物资分发给灾民的过程。为了规范和督促灾赈的查放，政府还专门制定了章程。1913年订立的《安徽赈抚局章程》规定，赈抚分为冬赈、春赈、平粜、工赈、购买蝗子五项，灾情按照轻重缓急分为4等，灾民分为极贫和次贫两等。灾害发生以后，由赈抚局派调查员赴灾区，会同查赈的士绅到各乡挨户清查情况、核定受灾等级，同时填写赈票，交于灾户持领。振抚局在放赈前10天左右，布告通知具体详情。[12]157
1921年之后，灾赈的查放工作由安徽赈抚事宜处委托各县义赈协会完全办理。查放赈工作，则以县署及义赈协会呈报的灾民户口表册为根据，由各县知事及事宜处委派的常驻调查干事进行复查。复查的时间和地点，经商议后先期公布。并要求灾民在此段时期内不可外出。受灾地区的复查工作，按照各乡村的实际情况进行：房屋被水冲垮，人畜皆伤的乡村，是复查的重点，作为极重；因水灾颗粒无收，但水已退去的乡村，可以酌量复查，作为次重；房屋虽被水冲垮，可水已退去的乡村，以及遭受水旱灾害的各县城镇，可酌量复查；各县遭受旱灾的乡村，除赤贫无收户外，不予复查；未受水旱灾害的乡村，不管是否歉收，均不予以复查。
查赈工作结束后发放赈票，作为领赈凭据，极贫赈票的发放不受复查地区限制。灾民的情况在赈票上都有所反映，如有鳏寡孤独老弱病残者，可在赈票上注以“极”字，酌情予以加口；过于贫困以致无衣御寒者，可在赈票上以“光、明、正、大”四字作为暗记，届时按照暗记所对标准发放赈衣。
放赈时，各乡村灾民均需持票前往。赈票和存根核对无误并加盖戳记、名章后，才可放赈，赈票随即收回。如发现赈票与存根不符，则以存根为准，并将赈票随时更正。灾民若因特殊情况遗失赈票，如有公正绅董作保，可根据存根，当场开具临时赈票，发给赈物。放赈完毕，由有关人员将赈票及存根一起呈交赈抚事宜处核实后销毁。放赈地点距离最远灾村最多不得超过20里，以便灾民当日往返。对待灾民要友善，不得嫌弃呵斥老弱病残，不得辱骂调戏年轻妇女，“倘有使役人等，无知违犯，一经觉察，立即送惩。”[14]
（二）赈款的筹集赈灾款项的筹集是赈灾的重要措施之一。北洋政府时期官方赈款筹集渠道主要是中央和地方政府的财政支持。据《皖灾报告书》中所述，1921年安徽等八省发生百年不遇的水灾，中央政府应安徽淮泗县道尹所请，从中央赈款一万元中拨发九千四百元分于皖北各县，另余六百元留备[2]公布23。安徽省政府也酌情拨发了赈款七千二百元。由于当年安徽地区灾情严重，救灾所需赈款急切、难筹，政府临时动用了烟酒、印花两税的税款用于赈灾，以解燃眉之急。[14]公布1可是，由于中央和地方财力匮乏、财政拮据，通过以上方法所筹赈款远不能满足救灾赈济的需要。所以，政府往往借助于各大银行的财力来弥补赈款的不足。资料显示，1921年大水时，安徽淮泗道尹就曾通过向银行借款的方式来为各县发放赈款。当年共计借款一万一千一百九十五元六角一分五厘。其中，发往蚌埠河南决堤地方第一次急赈款二千元，寿县、凤台县第一次急赈各五百元，修筑蚌埠土坝用款八百四十一元八角零五厘，凤阳县急赈二千二百元，五河县、凤台县急赈各二千元，凤阳县王家台急赈一百三十一元三角六分……[2]公布：4-5与此同时，政府还积极向社会募捐，并给予捐助者以各种奖励。1920年内务部颁布《修正义赈奖励章程》规定：捐资1万元以上或募捐5万元以上者，给予晋升实职或授予勋章；捐款5000元以上者，授予一至九等宝光嘉禾奖章；1000元以上者，授予一至七等嘉禾奖章；500元以上者授予一、二、三等义赈金色奖章。[12]158此外，发行公债对于赈款筹集也起到了一定的作用。
除了政府部门积极筹措之外，民间各义赈会也都为了救济灾民在积极奔走，多渠道筹集赈款。安徽华洋义赈会和红十字会，通过多种途径为救灾赈济筹集资金。它们的做法主要有：1. 各县酌情设立华义会分会，各分会再自行筹募资金。分会越多，筹募的资金数也就越多。2. 各地的义赈会会员慷慨解囊。1921年10月22日，安徽华洋义赈会会长及各董事捐款四千三百六十八元。3. 通过媒体向社会各界劝募资金。劝募的对象包括一些义士、善士以及部分有实力的大集团、大公司等。4. 向上级华义会申请资金。安徽华洋义赈会的李董事曾提议向上海华洋义赈会请助赈款。5. 向政府部门申请援助。援助的内容包括借用船只调运粮食、与交通部交涉请发火车免费执照以及向上级部门申请蠲缓以济皖赈，等等。[2]记事：1-146 向各大银行请求支持。1922年底，红十字会蚌埠分会曾向蚌中行申请三百元作为医队资金，中国红十字会总办事处曾为此事多次发电催拨赈款。[13]慈善近录：59
虽经官方和民间的多方努力筹得一些赈款，可因灾情过重，散放起来依然捉襟见肘。而就是这本已少的可怜的经费中，依然有部分由于各种各样的原因难以到账，给救灾赈济工作带来了不小的麻烦与困难。
（三）防灾的举措在赈灾的诸多途径与方法中，防灾是一种较为积极的救助形式。随着中国从传统社会向近代社会的转型，这种积极的赈灾方法也越来越多的被采用。北洋政府时期安徽地区的防灾举措主要有三个方面：
一是兴修水利。据《安徽省志·水利志》记载，1912年淮河流域大水，沿淮堤防溃决成灾。大水过后，在涡河口以上，修筑了鲁口孜经贺家塘至禹山脚下的沿淮堤防（即今董峰湖沿淮堤防），以及西淝河右堤禹山坝和六坊堤。对涡河口至五河淮堤作了堵复修筑，使涡河口以下原间断的堤防连为一线，并于入淮沟口修建了涵闸。当时，政府虽然在兴修水利方面做了一些事情，可主要精力仍然放在“导淮计划”的争议中，没有在行动上有更多的表示。因此，当1921年淮河流域特大水灾发生的时候，“千里淮堤半皆溃决”，沿淮百姓仅能堵口，无力修复。[15]在淮河支流地区修筑了一些大大小小、零零星星的堤防，大多只是局部地区的堵口复原及增筑，防洪效果并不明显。
二是植树造林。1915年，北洋政府将每年清明节定为全国植树节。1915年安徽省政府颁发《皖北沿淮各县劝民种树奖励简章》，对栽树的高度及数量等作出了规定。[16]1925年，孙中山逝世，遂废植树节，转将3月12日定为总理逝世纪念植树日。此间，安徽林业建设取得了相当的进展。据后来任南京国民政府实业部调查专员陈筏南之调查，北洋政府时期安徽造林的数量为：1915年200株，1916年10.48万株，1917年28.38万株，1918年22.09万株，1919年25.64万株，1920年22.71万株，1921年24.59万株。[17]除1915－1916年外，其余年份植树都在22万株之上。各地的植树造林运动，保持了水土，改善了环境，对防灾减灾起到了一定的作用。
三是仓储制度。北洋政府时期，旧有的仓储制度已经衰败，不能满足调配赈粮的需要。“民国肇兴，军事连年……所有各县积谷存款，大都由当地防军拨充军食，或挪作军用，以致仓石悬馨，名存实无。”[18]鉴于此种情况，安徽省政府于1922年制定了《安徽省各县积谷章程》，以求能恢复仓储制度，增加官仓储量。可是由于灾荒严重，仓储之粮十分有限，难以起到应有的赈灾救济作用。
（四）救灾的措施对于灾荒的救济，政府还采取了各种治标的措施，以求最大限度减少损失，为灾后恢复打下基础。
开办粥厂是最直接的粮食救济方式之一。在《皖灾报告书》中，曾提及“发马厅长放给蚌埠露处灾民饼洋二百元”[2]公布5。这种最直接的救济给予灾民的是最需要、最快捷、最实惠、最有效的帮助。
平粜也是粮食救济中的重头戏。由于自然灾害，粮食歉收，受灾地区普遍缺粮。为防止因缺粮而引起粮价上涨，政府从外地调集粮食，用以平抑物价，抑制通货膨胀，保证灾民的基本生活不受影响。
打击投机商人，禁止本地粮食外流。每当水旱灾害发生时，总有奸商、洋贩抬价收购粮食，以致“灾民既半死于凶年，复尽歼于商贩”。政府对违禁偷运者进行严厉处罚，所运粮食全部充公，以五成助赈，以五成充赏，并将所犯人员送交法庭从严惩处。[14]公牍：1-3
不浪费粮食，确保灾区粮食最大限度用于救济灾民。1921年水灾，安徽境内17县因灾缺粮，而酒商却把粮食烧酿成酒用以出售，使原来就十分紧缺的粮食更加紧张。阜阳县知事遂向上级政府呈请禁止烧酿，之后“令被灾各县一体严禁，以杜消耗而维民食”[14]公牍：7。
保护生产工具，以便灾后尽快恢复生产。水旱灾害来袭，各县贫寒交迫，农民往往将所养牛只贩运外境、贱价出售或者交由屠户宰杀，用以补贴家用、维持生计。安徽省政府曾颁布《保留农用牛只办法》，避免来年春耕时出现有地无畜现象，不利于灾后生产恢复。[14]公牍：6-7
蠲缓免税，减轻灾民的负担。1915年，北洋政府颁布《勘报灾歉条例》，规定按灾情轻重酌情蠲免，并对“缓征”做了相应规定。[19]安徽地区蠲免缓征赋税的比例则按是否灾歉年份而随机变动[20]，这种人性化的措施，配合了救灾工作的展开，相对减少了灾民的负担。
重建房屋，政府及有关部门制定优惠政策。1921年大灾，安徽省五河县城乡及各镇积水甚深，房屋倒塌者不计其数，老弱病残等无处栖身，房屋重建迫在眉睫。可本地材料不足，而建屋又所需量甚大。省公署遂填发免厘护照，选派专人携款赴六安、霍山交界等处采买建筑用料，运回灾区，并按原价出让。[14]公牍3使房屋重建得以顺利进行。
（五）民间的救助在频繁发生的自然灾害面前，民间各种义赈团体也四处活动、筹集钱粮，发放救灾款项和赈济物资，成为赈灾救济的重要补充。红十字会发挥其联系面广、影响较大的优势，在义赈方面做了不少的工作。
1921年安徽等八省发生水灾，中国红十字会为救济皖省灾民，吸纳各方热心公益人士为会员，首先成立了‘安徽水灾急赈会’。会内分设理事、评议和干事三部。其中干事部又分为总务、文牍、调查、交际四组。会内职员除极个别外都是尽义务，一概不支薪金。急赈会募集之赈款存入银行后，在会员的监督下，由各县推举代表商议放赈办法。赈款收到后，随时备集，并在报纸上按期公布使用情况[13]慈善近录：13-49，以接受媒体和大众监督，增加透明程度，避免暗箱操作。
自然灾害发生之后，各县知事纷纷去电陈述灾情，请求红十字会给予支援。红会一方面利用各种媒体，登报劝募赈款；另一方面以最的快速度为受灾各县汇去部分赈款，选择极贫之户先行散放，以缓解其特殊困难。在此期间，各地红会还加大了会费的征收力度，想尽一切办法做好赈款的筹集工作。[13]纲目：29-30
对于大灾后出现的大疫，红十字会也想方设法，尽其所能予以救助。1921年水灾后，安徽各地疫情不断，亳县、蚌埠、涡阳、正阳、阜阳、凤阳、寿县、太和、泗县等，疫情十分严重。各地红十字会分会纷纷派出医疗队，前往受灾地区，或施医、施药，或开办临时诊所、种植牛痘。经过医疗队的精心救治，疫情在不长的时间内就得到了控制，救活灾民不计其数，亳县等疫情严重地区纷纷发电致函表示感谢。[13]纲目：38、46，慈善近录：45、47
除了上述救助措施之外，红十字会还通过赈谷等方式救助灾民。经查阅有关资料，合肥红十字会自1926年起办粥厂，每年用款三四五七千不等，每年募放赈米数十石亦不等。巢县红十字会冬季施米，遇到水旱荒歉则开厂施粥，年计施米百石、洋一千元，施粥则无定额。颍上县红十字会于1927年设立流动粥厂，全活灾民甚众。大通红十字会在1927至1930年，每年腊月施粥，每日施粥者约二千人，每年施粥约二千元。三河红十字会施粥每年支碎米三千余石。[21]
除红十字会外，其他义赈团体也开展了一些诸如农贷、赈衣，施棺，施材，掩埋等救助的措施，因篇幅所限，这里就不一一赘述了。
四、结 语
北洋政府时期安徽地区的灾荒救济，虽然建立了相应的机构和相对完整的救灾体系，也制定出不少规章制度和实施办法，可是由于政治腐败、战事频仍、财力匮乏等原因，执行的效率不是很高，实际的灾荒救济收效甚微。安徽作为一个多灾的以农业为主的省份，救灾赈济任重道远。如果我们把以上论述总结一下不难发现：北洋政府时期安徽地区灾荒救济具有三个方面的特点：
第一，以政府为主，民间为辅。“在全部救灾主体中，政府居于最关键的地位，扮演最重要的角色。”[22]民间救灾团体则因缺乏具体统计数据，无法对其成效做出定量分析，但其救灾热情之高、组织之众、方式之多，筹款数目之巨，在一定程度上弥补了官方渠道的不足，成为灾荒救济的重要补充。
第二，以农村为主，城市为辅。在国民经济的各个部门当中，农业受自然灾害的影响最为突出。而且安徽又是个农业大省，农业经济在国民经济中所占的比重相当大。所以安徽地区灾荒救济自然以广袤的农村为工作重心，而城市特别是中心城市，一般处在较为次要的位置上。
第三，以救灾为主、防灾为辅。救灾活动属于传统的消极救济模式，但它毕竟是在灾荒发生以后，短时间内最直接也最行之有效的救济手段。而防灾则属于事前预防，积极救济，投入相对较大，周期也较长。政府将有限资金优先用在更为直接的救灾工作上，在当时的情况下显得更为实际一些。
其实，本文对北洋政府时期安徽地区灾荒救济的研究，目的并不局限于灾荒本身，而是为了能使我们以史为鉴，防患于未然。灾害的发生除了不可避免的自然因素之外，社会因素也很重要。因此，保持经济的健康发展，推动社会的稳步前进，增强防灾救灾意识，做好社会保障工作，是当今社会减少灾荒发生，降低灾害损失的最佳途径。
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[16] 参见，安徽省地方志编纂委员会编.安徽省志·林业志[M].合肥：安徽人民出版社,1995.
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[20] 参见，民国.太和县志.卷四,食货志·蠲赈;民国.全椒县志.卷六,食货志.
[21] 山东、河南、安徽等省红十字会概况报告表.安徽省档案馆馆藏,L1宗1目-228.
[22] 孙绍聘.中国救灾制度研究[M].北京:商务印书馆,2004:180.
（责任编辑顾锦）